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Thomas PROROK, KDZ Zentrum für Verwaltungsforschung: „Das käme einer Revolution gleich“

Text Johannes Reichl Ausgabe 11/2017

Niederösterreich wählt. Und während Landespolitiker nun wieder landauf landab ihre regionalen Leistungen, Ideen und Pläne präsentieren, bleibt die strukturelle Makroebene – nämlich die Organisation der Länder im gesamtstaatlichen Verbund an sich, Stichwort Verwaltungs- und Föderalismusreform – weitest ausgespart. Zu sperrig, zu komplex, zu langweilig. Wir fragten trotzdem nach, immerhin liegt hierin wohl die größte Herausforderung für Österreich.

Wobei man sich bei der Föderalismusreform ja ein bisschen an den Film „Und ewig grüßt das Murmeltier“ erinnert fühlt. In regelmäßigen Abständen legen die immer selben beauftragten Institutionen die immer selben sinnvollen Vorschläge auf den Tisch, die dann doch nie umgesetzt werden – bis sich das Rad wieder von vorne zu drehen beginnt. Wir sprachen mit einem, der in diesem Karussell schon mehrmals aktiv mitgefahren ist und dennoch noch nicht den Verstand verloren hat: Thomas Prorok vom KDZ Zentrum für Verwaltungsforschung, seines Zeichens u.a. Experte für Fragen der Reform des öffentlichen Sektors sowie wirkungsorientierter Verwaltungsführung.

Ich falle gleich mit der Tür ins Haus: Warum ist die Verwaltungsreform bislang nicht umsetzbar?
Es ist nicht so, dass es nicht stete Bemühungen gäbe. Das KDZ hat mit anderen Instituten wie WIFO, Rechnungshof, IHS etc. immer wieder in zahlreichen Arbeitsgruppen, Steuerungsgruppen und ähnlichem zum Thema mitgewirkt. Da liegen wirklich tiefgehende Vorschläge am Tisch, die auch nicht jeweils neu erfunden werden mussten, sondern zum Teil – Stichwort Österreich-Konvent – schon seit Jahrzehnten formuliert sind. Wir wissen sozusagen, wie es geht und wo man ansetzen müsste – es scheitert aber an der politischen Umsetzung, die zugegeben aufgrund unterschiedlicher Interessen nicht leicht ist.

Angesichts angespannter Budgets scheint die Situation aber immer dringlicher zu werden. Gibt es eigentlich so etwas wie ein Grundproblem im österreichischen Föderalismus?
Ja. Einnahmen, Ausgaben und Aufgaben liegen nicht in einer Hand! Nehmen wir das klassische Beispiel Bildung: Der Bund gibt die Inhalte vor und finanziert das System, zahlt etwa die Lehrer. Eingestellt werden die Lehrer aber von den Ländern, die auch die Standorte vorschlagen. Die Gemeinden wiederum sind im Grundschulbereich für die Schulerhaltung zuständig. Das ist ein System, das sich in sich widerspricht und teils blockiert.

Wie wäre Abhilfe zu schaffen?
Indem man von den Mischkompetenzen wegkommt hin zu klaren Zuständigkeiten mit einem Letztverantwortlichen.  Viele Köche verderben bekanntlich den Brei – in diesem Fall heißt es, dass das System ineffizient und teuer ist.

Kann man das auch mittels Zahlen verdeutlichen?
Nehmen wir den Gesundheitsbereich als Beispiel, wofür Österreich im Jahr 28 Milliarden Euro ausgibt. Allein für Spitäler werden 4,5% des BIP aufgebracht im Eurozonen-Vergleich sind es im Durchschnitt nur 2,9%. Da reden wir von einem Unterschied von neun Milliarden Euro! Jetzt kann man natürlich einräumen, dass manche Länder diesen Bereich anders organisiert haben – es etwa auch private Spitalserhalter gibt. Aber in Relation, und das belegen zahlreiche Studien, ist unser System im Vergleich ineffizient, v.a. weil es eben keine eindeutige Kompetenzzuordnung gibt. Abhilfe könnte geschaffen werden, indem es nur mehr eine zuständige Körperschaft gibt: Diese nimmt das Geld, also die Steuern ein, tätigt die Ausgaben und erfüllt die Aufgaben. Einnahmen-Ausgaben-Aufgaben – alles in einer Hand.

Welche Körperschaft würde das am besten erfüllen?
Um diese Frage geht es uns nicht. Wir sagen nicht, diese oder jene kann es besser. Das ist letztlich eine ideologische, eine politische Frage. Es geht vielmehr darum, dass es passiert. Aktuell haben wir im Gesundheitsbereich vier Player – Bund, Länder, Gemeinden und Sozialversicherung. Ähnlich ist es in der Bildung gelagert. Da bleibt einfach viel Geld aufgrund mangelnder Abstimmung, Doppelstrukturen und Ineffizienz liegen.

Das heißt, Föderalismus an sich ist nicht „böse“.
Den Wert an sich stellen wir sicher nicht in Frage, auch nicht das Prinzip der Subsidiarität. Es hat schon etwas für sich, dass man in seinem unmittelbaren Bereich am besten Bescheid weiß, was Sinn macht. Aber es geht um eine gesamtstaatliche Verantwortung. Und die haben natürlich auch die Länder. Das heißt, um beim Beispiel Spitäler zu bleiben, man kann nicht aus rein lokalpolitischen Überlegungen, weil mir das bei der nächsten Wahl vielleicht Stimmen bringt, einfach ein Spital irgendwo hinbauen, obwohl es in 20km Entfernung  im Nachbarbundesland vielleicht schon eines gibt.

Ein Ansatz, der die Länder mehr in die Verantwortung nehmen soll, geht in Richtung Abgabenhoheit. Was heißt das?
Dass Gemeinden und Länder in ihren Bereichen mehr Steuerautonomie brauchen, Steuern also selbst einheben können, weil sie damit auch die Verantwortung für den Einsatz und die Ausgaben tragen – und das bringt mehr Effizienz.
Möglichkeiten dafür gibt es verschiedene. Es könnten für die Länder eigene neue Steuern geschaffen werden; der Bund könnte eine bestehende Steuer an die Länder übergeben – das haben wir in gewisser Weise auf Kommunalebene bei den Grundsteuern; oder aber, was in der Schweiz vielfach praktiziert wird, man könnte mit sogenannten Hebelsätzen auf bestimmte Steuern arbeiten. Das heißt, die Länder können selbst bestimmen, ob sie auf bestimmte Steuern, zum Beispiel die Einkommenssteuer, Auf- oder Abschläge machen. Dadurch würde ein Steuerwettbewerb zwischen den Bundesländern entstehen. Strukturschwache Bundesländer könnten Defizite etwa durch geringere Steuersätze kompensieren, und so dennoch attraktiv für Zuzug werden, um nur ein Beispiel zu nennen.

Viele Länder wehren sich gegen Steuerautonomie, damit auch mehr Verantworung. Ist das nicht seltsam?
Diese Verantwortung wollen aber gar nicht alle, weil es vielleicht einfacher ist, das Geld auszugeben und im Rahmen des Finanzausgleiches dann vom Bund mehr zu fordern als selbst dafür gerade stehen zu müssen und den Bürgern zu erklären, warum es einer Erhöhung bedarf. Zugleich scheinen viele Bundesländer auch einen Wettbewerb mit anderen zu scheuen, was an sich schon ein schlechtes Zeichen ist, weil sich schlicht die Frage aufdrängt: Warum?
Bemerkenswert ist dieser Widerstand umso mehr, weil es den Wettbewerb zwischen den Bundesländern auf der Ausgabenseite, wo man das Geld vom Bund bekommt, ja sehr wohl gibt. Da arbeiten die Bundesländer mit unterschiedlichen Förderungen und Anreizen. Es wäre also nur konsequent, auch für die zweite Seite derselben Medaille die Verantwortung zu übernehmen.

Unterschiede gibt es, was oft in der Kritik steht, ja nicht nur bei den Förderungen, sondern auch bei Themen wie Jugendschutz, Naturschutz etc. Um da eine Vereinheitlichung zu erreichen, schwirrte zuletzt die Idee eines Generallandtages durch den Raum, eine andere fordert wiederum, dass die Gesetzgebung nur mehr dem Bund obliegen soll.
Das hieße aber, dass die Landtage gar keine Gesetze mehr erlassen, was in Wahrheit einer Abschaffung des Föderalismus gleichkäme. Das sehe ich daher sehr skeptisch, das kann man im Übrigen auch nicht aus den Vorschlägen zur Verwaltungs-Reform ableiten. Es geht eher darum – da sind die Länder sehr wohl gefordert – eine bessere Abstimmung untereinander im Hinblick auf die gesamtgesellschaftliche Verantwortung zu gewährleisten.
Ich persönlich kann z. B. auch nicht nachvollziehen, warum ein Jugendlicher in einem Bundesland anders behandelt wird als im Nachbarbundesland. Vielleicht gibt es dafür aber – egal in welcher Materie – ja gute Gründe, die muss man dann aber auf Basis von Fakten politisch argumentieren. Aktuell hat man oft eher den Eindruck, dass viele Bestimmungen auf Basis von Vermutungen oder Opportunismus zustande kommen – das muss man hinterfragen.

Wie könnte man dieser vermeintlichen Willkür und Adhoc-Politik Herr werden?
Wirkungsorientierung. Der Bund hat diesbezüglich 2013 eine große Reform geschafft, indem er die Budgeterstellung eben komplett unter dem Aspekt der Wirkung erstellt. Das heißt, er beschließt nicht nur die Ausgaben, nicht nur die Leistungen, sondern auch das Ziel, das damit erreicht werden soll. Welche Wirkung soll das eingesetzte Geld am Ende des Tages entfalten. Ein Beispiel: Nehmen wir das Wirkungsziel „Beibehaltung des hohen Niveaus der Inneren Sicherheit“. Hierfür verpflichtet man sich das subjektive Sicherheitsgefühl der Bürger zu verbessern, im internationalen Better Life Ranking zu steigen und Verkehrsunfälle zu reduzieren. Um dies zu erreichen werden Budgetmittel bereitgestellt und wird konkret geschaut, welche Maßnahmen mit dem Geld umgesetzt werden. Dies muss auch laufend evaluiert werden.
Innovative Bundesländer wie die Steiermark oder Kärnten sind dem Beispiel des Bundes bereits gefolgt, erstellen ebenfalls wirkungsorientierte Budgets. Die anderen stehen hingegen noch auf der Bremse mit dem Argument, dass damit noch mehr Bürokratie geschaffen wird. Dieser Einwurf hat durchaus seine Berechtigung, aber man muss umgekehrt die Chancen sehen – und die überwiegen.

Welche sind das?
Erstens muss ich mir besser überlegen, was ich warum und zu welchem Zweck mache. Damit wird nicht, wie manche fürchten, der politische Handlungsspielraum eingeschränkt – die Politik bestimmt ja nach wie vor, was passiert. Aber es wird dadurch sehr wohl gewährleistet, dass der Politiker seine Handlungen erklären und argumentieren muss.
Umgekehrt wird die Arbeit erleichtert, weil man noch stärker evidenzbasiert arbeitet – man entscheidet also auf soliden Grundlagen, nicht mehr auf Basis von Vermutungen und Gefühlen oder weil man vielleicht einem Ortschef vor einer Wahl etwas Gutes tun will. Damit wird der Mitteleinsatz effizienter, das System sparsamer.
Desweiteren steigt die Möglichkeit des Controllings – werden die Mittel dem formulierten Ziel entsprechend eingesetzt? Sind die gesetzten Maßnahmen die richtigen?
Schließlich: Wenn ich formuliere, was ich will, und das offenliegt, dann können sich Bund und Länder sowie die Länder untereinander besser abstimmen. Ja, man könnte sogar auf dieser Basis gemeinsame Steuerungsgrundsätze formulieren – alle würden bei bestimmten Materien also in dieselbe Richtung wirken. Wenn wir das schaffen, käme das einer Revolution gleich. Das ist aber ein Bohren dicker Bretter.

Dann müssten die Budgets aber auch vergleichbar sein?

Was im Grundsatz auch schon beschlossen ist. Der Bund hat sein Haushaltsrecht bereits auf doppelte Buchführung umgestellt, Länder und Gemeinden haben sich ebenfalls dazu verpflichtet, da laufen aktuell die Detailverhandlungen. Paradox ist freilich, dass einander offensichtlich nicht getraut wird, als hätte man Angst „sein“ Vermögen offenzulegen, weil dann vielleicht der Finanzminister Zugriff darauf hätte. Die Bundesländer können aber nicht so tun, als ob das niemand etwas anginge, nicht einmal die eigenen Bürger. Das ist ja unser aller Vermögen! Da braucht die Politik mehr Mut zu Transparenz und Offenheit. Wir brauchen eine Vertrauenskultur und das Verständnis, dass wir EIN Staat sind.

Womit wir beim Thema Förderungen sind, wo ja auch der Eindruck entsteht, dass viele Bundesländer gar kein Interesse daran haben, diese transparent zu gestalten, weil da vielleicht manch „Irrationalität“ evident werden könnte.
Auch in dem Bereich ist der Bund den Ländern voraus, weil er alljährlich einen umfassenden Förderbericht vorlegt, wobei innovative Bundesländer wie die Steiermark, Tirol oder Oberösterreich diesem Beispiel gefolgt sind. Und siehe da: Es hat keinem Politiker, wie immer die Angst mitzuschwingen scheint, geschadet. Im Gegenteil: Jetzt ist alles sauberer, verständlicher und nachvollziehbarer – auch für die Bürger. In Ländern wie Niederösterreich hingegen gibt es bislang nur in wenigen Teilbereichen Förderberichte, aber keinen gesamtheitlichen. Damit fehlt aber die Grundlage, auf der ich vernünftig diskutieren, evaluieren und vergleichen kann. Mittels der auch Doppel- und Mehrfachförderungen verschiedener Körperschaften evident werden.

Mit der Transparenzdatenbank sollten die Länder diesbezüglich ja eigentlich in die Pflicht genommen werden – allein, die tragen nicht ein.
Was natürlich nicht akzeptabel ist. Ebenso ist aber die Transparenzdatenbank an sich – politisch ganz bewusst so hingetrimmt – eine Fehlkonstruktion. Ursprünglich haben die Experten nämlich gefordert, dass die Föderprogramme und ihre Höhe eingespeist werden, damit man nachvollziehen kann, wofür wieviel Geld ausgegeben wird. Damit sollte u. a. sichtbar gemacht werden, ob es zu Doppel- oder Mehrfachförderungen verschiedener Körperschaften kommt. Daraus gemacht wurde von der Politik eine Datenkrake, in die jede Einzelförderung eingetragen werden soll samt des Fördernehmers. Das ist ein bürokratisches Monster und wenig sinnvoll, weil man aus Datenschutzgründen keinen Einblick nehmen darf – selbst die Verwaltung nicht. Welchen Sinn hat die Transparenzdatenbank dann aber? In Wahrheit müsste sie völlig neu aufgesetzt werden, wo die Förderprogramme, ihre Ziele, ihre Höhe enthalten sind, nach Kategorien untergliedert, die unter den Bundesländern vergleichbar sind. Technisch ist das schon alles möglich.

Was uns zum Thema Digitalisierung bringt.
Auf die ich in diesem Kontext große Hoffnung setze, auch auf einen Paradigmenwechsel in der Politik. So hat Johanna Mikl-Leitner im Gegensatz zu ihrem Vorgänger etwa ganz bewusst das Thema auf ihre Agenda gesetzt – was ich für sehr sinnvoll halte, auch weil es der Verwaltungsreform in die Hände spielt. Man könnte spezielle Programme entwickeln, die zu besserer Abstimmung und Steuerung beitragen, weil man daten- und evidenzbasiert arbeitet. Da sind wir bei Big Data – denken wir an all die Geodaten, Gesundheitsdaten, Verkehrsdaten etc. Wir haben einfach mehr Basis-Information über die Bürger, über Strukturen – dadurch kann man zielgerichteter steuern, auch gesamtstaatlich betrachtet.
 
Das heißt, Sie haben die Hoffnung auf Reformen noch nicht aufgegeben? Was, wenn Sie wieder zur Teilnahme an einer Arbeitsgruppe zum Thema eingeladen werden?
Natürlich überlegt man sich, ob man da wirklich wieder mitmachen soll, einfach weil man Angst hat, dass entweder gar nichts passiert oder eine Materie – wie bei der Transparenzdatenbank – einen ganz anderen Spin bekommt.
Aber man muss optimistisch bleiben, wobei ich glaube, dass wir uns vom Gedanken DER großen Verwaltungsreform ohnedies verabschieden  müssen – die wird es nicht geben. Das ist viel mehr ein zäher Prozess in kleinen Schritten.  Wenn wir es aber jetzt schaffen, hin zu einer gemeinsamen Steuerungsphilosophie zu kommen – Stichwort wirkungsorientierte Budgeterstellung – dann wäre schon sehr viel gewonnen.