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St. Pöltens gute Seite

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Auf die Größe kommt es an

Text Michael Müllner Ausgabe 12/2016

Mit der Einigung zum Finanzausgleich haben sich SPÖ und ÖVP auch einen Neuanlauf für eine „Bundesstaatsreform“ vorgenommen. Wie kann man den großen Kuchen effizienter verteilen, die Verwaltung sparsamer gestalten? Am Beispiel der Bezirksverwaltung sieht man: Es mangelt nicht an Ideen und Berechnungen, eher am Willen zur Umsetzung.

Mit 1. Jänner 2017 ist Wien-Umgebung Geschichte. Vielen Nieder­österreichern war WU schon immer suspekt. Ein niederösterreichischer Bezirk, der just den Nachbarn im Namen trägt? Soll sein, nun wird er aufgelöst und die Gemeinden des Bezirks WU werden anderen Bezirken zugewiesen. Im St. Pöltner Rathaus wurden deshalb schon im Herbst die „neuen“ Bürgermeister der Wienerwald-Gemeinden Gablitz, Mauerbach, Pressbaum, Purkersdorf, Tullnerbach und Wolfgraben begrüßt. Sie verstärken den Bezirk St. Pölten, der dann rund 129.000 Einwohner zählen wird.
Das Bild mit St. Pöltens Bürgermeister als Hausherrn und Gastgeber im Treffen der „Neuen“ des Bezirks St. Pölten darf aber nicht falsch verstanden werden. Eigentlich gehört Matthias Stadler da ja gar nicht dazu, denn der St. Pöltner Bürgermeister ist Oberhaupt einer Statutarstadt. Derer gibt es in Niederösterreich vier, neben der Landeshauptstadt haben noch Wiener Neustadt, Waidhofen an der Ybbs und Krems ein eigenes Statut – und sind damit Bezirksverwaltungsbehörden. Das heißt, dass die vier Magistrate in diesen Städten das gleiche machen wie im restlichen Land 21 Bezirkshauptmannschaften (BHs). So gesehen ist der Bürgermeister von St. Pölten behördlich ein Bezirkshauptmann. Oder praktischer gesagt: Wohnst du in St. Pölten Stadt, gehst du ins Rathaus, um einen Reisepass zu beantragen. Wohnst du zehn Autominuten entfernt am Land, fährst du zur BH am Bischofsteich. Zwei Bezirksverwaltungsbehörden, fünf Gehminuten voneinander entfernt. Föderalismus- und Verwaltungs-Fetischisten haben sicher ihren Spaß.

Big City Lights
Ein Stadtstatut ist an sich ein feines Ding. Die Bundesverfassung sieht vor, dass es Städten ab 20.000 Einwohnern verliehen werden kann. Also ein „Klub der Großen“ in einem Bundesland. Eine Bezirksverwaltungsbehörde verschafft nicht nur Dienstposten, die man besetzen muss, sondern auch einen gewissen Gestaltungsspielraum. Wie groß der ist, darüber kann man streiten, ist doch die Verwaltung sowieso an Landes- oder Bundesgesetze gebunden und der Spielraum für die Gemeindepolitik somit begrenzt. Zudem ist es sogar umstritten, ob man als Stadt denn sein Statut einfach so wieder abgeben könnte, frei nach dem Motto: „Den Aufwand tun wir uns nicht mehr an.“ Im Jahr 2011 wurde das Thema im Wahlkampf von der St. Pöltner ÖVP zur Diskussion gestellt, in die Tiefe ging dabei niemand. Verlässliche Zahlen, was sich die Stadt St. Pölten an Kosten sparen würde, fehlen. Und wie groß der Benefit für die Stadt ist, lässt sich noch schwerer beziffern. Als Bürger kann es einem ja auch egal sein, ob am Türschild des Amtsgebäudes nun Magistrat oder BH steht. Irgendwer muss den Passantrag ja abstempeln und die Ausstellung veranlassen, oder? Doch hier wird es spannend. Denn die richtige Größe der Verwaltungseinheit macht sehr wohl einen Unterschied, wenn es um Effizienz, Qualität und Sparsamkeit geht.

Klein ist teuer

Zumindest wenn man den Rechnungshof ernst nimmt. Dieser hat nämlich 2014 in einem Bericht mit Blick auf Niederösterreich und die Steiermark ermittelt, wie die Bezirksverwaltung im Hinblick auf die Einwohnerzahl möglichst effizient organisiert werden kann. Der wesentliche Kostenfaktor dabei ist naturgemäß der Personalaufwand. Kleine, einwohnerschwache Bezirke verursachen bei den Bezirkshauptmannschaften relativ höhere Personalkosten als größere Einheiten. Kleine Bezirke unter 40.000 Einwohner verzeichnen einen „um etwa zwei Drittel höheren Personalaufwand je Einwohner als große Bezirkshauptmannschaften über 80.000 Einwohner“, so der Bericht. Ab etwa 80.000 Einwohnern waren dann keine nennenswerten Größeneffekte mehr erkennbar. Der Rechnungshof rechnete auch aus, dass das Einsparungspotential bei jährlich rund zwölf Millionen Euro liegen würde, wenn in Niederösterreich sehr kleine und kleine Bezirke unter 60.000 Einwohner zusammengelegt würden. Als angenehmen Nebeneffekt für die Bevölkerung stellte der Rechnungshof auch eine „Qualitätssteigerung bei der Leistungserbringung“ in Aussicht. So wäre es für die Behörde leichter qualifizierte Urlaubsvertretungen sicherzustellen und auch bei Spitzenzeiten eine kurze Verfahrensdauer zu gewährleisten. Zudem könnten sich größere BHs leichter spezialisieren und auch seltene Aufgaben professionell bewältigen.

Rechnen wir zusammen

St. Pölten-Stadt kommt auf rund 53.500 Einwohner, der Bezirk St. Pölten-Land auf rund 99.100 Einwohner. Eine zusammengelegte Bezirksverwaltung aus Stadt und Land wäre für mehr als 152.000 Menschen zuständig. Ab dem Jahreswechsel, mit den sechs eingangs erwähnten neuen Gemeinden, wären wir sogar bei über 182.000 Einwohnern. Ein theoretischer Riesenbezirk, deutlich größer als der größte Bezirk Niederösterreichs derzeit: Baden hält bei stolzen 144.000 Einwohnern, gefolgt vom nun aufgelösten Bezirk Wien-Umgebung mit 120.000 Einwohnern und Mödling mit 118.000 Einwohnern. Würde man hingegen Krems-Stadt mit 24.000 und Krems-Land mit 57.000 Einwohnern zusammenlegen, wäre man auf 81.000 Einwohner – ziemlich genau dort, wo laut Rechnungshof eine effiziente Verwaltung beginnt. Auch im Waldviertel könnte man aus zwei, drei kleinen Bezirken durch Zusammenlegungen auf 80.000 bis 100.000 Einwohner kommen. Besonders einwohnerschwach und daher aus Sicht des Rechnungshofs wenig effizient ist die Bezirkshauptmannschaft Lilienfeld mit nur 26.000 Einwohnern. Wagt jemand den sündigen Gedanken, Lilienfeld mit seinem Nachbarbezirk St. Pölten oder Scheibbs zusammenzulegen? Das Land NÖ jedenfalls sprach sich dem Rechnungshof gegenüber „dezidiert gegen eine Zusammenlegung von BHs aus“ und verwies auf das „auch in der Landesverfassung festgeschriebene Bekenntnis des Landes NÖ zur Dezentralisierung“. Viel eher würde man den Weg von Kompetenzzentren weitergehen. Kleine BHs, die gewisse Aufgaben selten ausführen müssen, könnten sich in diesen Dingen an kompetentere BHs wenden. Für die Bevölkerung sei laut dem Land NÖ zudem „nicht die Fahrzeit zwischen zwei Bezirkshauptorten relevant, sondern die Fahrzeit von ihrem Wohn- oder Arbeitsort zur Bezirkshauptmannschaft.“ So wäre man von Annaberg zur BH Lilienfeld derzeit 26 Minuten, zur BH Scheibbs jedoch bereits 35 Minuten und zur BH St. Pölten 53 Minuten unterwegs, rechnete man dem Rechnungshof vor.

Long way home
Wie oft besuchen Sie Ihre Bezirkshauptmannschaft? Der Rechnungshof kam bei einer Analyse der „Anlasszahlen“ zum Ergebnis, dass „die weitaus überwiegende Zahl dass „die weitaus überwiegende Zahl der Bürger nur wenige Male pro Jahrzehnt persönlich bei einer BH vorsprach.“ Nur eine kleine Gruppe an Bürgern würde regelmäßig Kontakt mit der Behörde haben, etwa zu den Themenbereichen Soziales oder Jugendwohlfahrt. Die St. Pöltner BH hat übrigens zwei Außenstellen in Neulengbach und Kirchberg an der Pielach. Serviceeinrichtungen, die den Bürgern helfen Anträge vor Ort zu stellen.
Womöglich wäre hier das Thema generell neu zu denken? Das Gemeindeamt etwa als Anlaufstelle für standardisierte Anliegen der Bürger, welche an die zuständige Behörde weitergeleitet werden? Ob der Reisepass oder die Strafverfügung wegen einer Geschwindigkeitsübertretung von einer Behörde mit Sitz in Lilienfeld, Scheibbs oder St. Pölten ausgestellt wird, ist wohl auch dem noch so dezentralisiert verfassten Landesbürger wurscht. Und wer ein spezielleres Anliegen hat, etwa eine Betriebsanlagengenehmigung, dem ist die Arbeitsqualität der Behörde wohl wichtiger, als deren Lage. Nach der WU-Auflösung scheint den Landespolitikern derzeit der Sinn wenig nach Strukturreformen zu stehen.

Taferlkrise droht
Man erinnert sich noch zu gut an emotional geführte Diskussionen über zukünftige KFZ-Kennzeichen (vulgo „Taferlkrise“), dem drohenden Zusammenbruch des Gemeindelebens bei möglicher Schließung einer BH-Außenstelle bis hin zur gar allergröbsten Drohung, als man in Klosterneuburg den Gedanken vor sich hertrug, dem Land gleich ganz den Rücken zuzukehren und sich Wien anzuschließen. Von Landeshauptmann Pröll kommt keine Stellungnahme zum Thema.
Einzig die im Landtag nicht vertretenen Neos stützen sich auf den zitierten Rechnungshofbericht und fordern die Zusammenlegung weiterer Bezirke, um die „Verwaltung kosteneffizienter zu machen und ihre Struktur ins 21. Jahrhundert zu bringen“, so Landessprecher Niki Scherak. Auch die getrennte Verwaltung von Statutarstädten sei zu debattieren. Und auf St. Pölten bezogen: „Die Zielgröße von 80.000 Einwohner pro Bezirk sollte immer im Vordergrund stehen, weil dadurch das größte Einsparungspotential da ist. Ich bin aber grundsätzlich davon überzeugt, dass man bei einer großen Bezirksreform auch kreativ sein kann und sich ganz neue Bezirke überlegen kann. Nur keine Denkverbote. Es handelt sich schließlich um Verwaltungseinheiten und nichts Anderes.“

Alle Jahre wieder
Stadler erteilt der Idee, Magistrat und BH zusammenzulegen, eine klare Absage: „Es kann nicht das Ziel einer verantwortungsbewussten Stadtpolitik sein, Einfluss und Kompetenzen zu verlieren. Zudem sehe ich kein Einsparungspotential.“ Jedoch denkt Stadler gleich eine Nummer größer und bringt die Gebietsgemeinde ins Spiel, eine Möglichkeit, die die Bundesverfassung zwar vorsieht, die aber nicht näher gesetzlich ausgeführt oder gar in der Praxis erprobt wurde: „Im Gegensatz zur Fusion von Gemeinden, übernimmt die Gebietsgemeinde einzelne Aufgaben von souveränen Gemeinden und erledigt diese unter Kontrolle eines demokratisch gewählten Oberhaupts.“ Schon jetzt mache man mit Gemeindeverbänden gute Erfahrungen, eine Weiterentwicklung sei sinnvoll. Auch Aufgaben der Bezirksverwaltung könnte die Gebietsgemeinde übernehmen: „Eine zukünftige Stadtregion St. Pölten würde mit zeitgemäßer Governance-Struktur 90.000 Einwohnern aus 18 eigenständigen Gemeinden dienen. Warum wird dieses zukunftsträchtige Modell nicht stärker verfolgt, zumal auch Studien zeigen, dass gerade Gemeinden und Städte aufgrund der knappen Mittel sehr effizient arbeiten?“
War Wien-Umgebung ein Testballon und folgen bald tiefgreifende Reformen? An Ideen scheitert es nicht.



Gelten sämtliche Forderungen als erloschen


Kommt St. Pölten nach zwanzig Jahren Streit doch noch an 23 Millionen Euro? Macht der Nationalrat den Gemeinden einen Strich durch die Rechnung? Oder brauchen wir am Ende doch einen Richter – für das letzte Wort in der Krazaf-Causa?


Der St. Pöltner Bürgermeister ist nicht für öffentliches Poltern bekannt. Aber wenn es um die Krazaf-Lücke geht, dann wird Matthias Stadler unmissverständlich. Wie der Bund hier mit den betroffenen Gemeinden umgeht, ist eine „bodenlose Schweinerei, wirklich letztklassig.“ Und als Konsequenz werden „Bund und Land damit leben müssen, dass Gemeinden in Zukunft schon bei der ersten Gelegenheit klagen werden.“
Worum es geht? Um einen bald zwanzigjährigen Streit. Als 1995 zahlreiche Gemeinden noch Krankenhäuser betrieben haben, erhielten sie vom sogenannten Krazaf („Krankenanstalten-Zusammenarbeits-Fonds“) nachträglich Zuschüsse überwiesen. Eingezahlt haben diese Beträge Bund, Länder und Gemeinden ohne eigenes Krankenhaus. Nach Systemumstellungen wurde der Krazaf obsolet, die Finanzierung der Spitäler läuft seit längerem anders. Nur der Krazaf blieb bestehen, weil die öffentliche Hand darüber stritt, ob Zahlungen im Jahr 1996 und 1997 nun für das Jahr 1996 gedacht waren – oder für das Jahr 1995. Die Krankenhaus- betreiber-Gemeinden behaupten, es gäbe eine Lücke im System und für das ganze Betriebsjahr 1995 sei ihnen der Krazaf die Zuschüsse schuldig geblieben. Im Fall St. Pölten „23.986.739,10 Euro ohne Zinsen“, so Stadler.
Oder knapp 100 Millionen, wenn man alle betroffenen Gemeinden in NÖ addiert: Amstetten, Baden, Gmünd, Hainburg, Hollabrunn, Klosterneuburg, Korneuburg, Waidhofen an der Thaya, Waid­hofen an der Ybbs, Wiener Neustadt, Zwettl.

Keine Peanuts also
Nach jahrelangem Diskutieren brachte Hainburg Klage ein – und gewann in erster Instanz am Landesgericht Wien. In den Gemeindestuben wurde der Sekt eingekühlt. Als dann in zweiter Instanz Hainburg beim Oberlandesgericht Wien wieder Recht behielt, hörte man die Korken knallen. Wie es aussah, behielten die Gemeinden mit ihrer Sicht der Dinge recht.
Auftritt Nationalrat. Am 27. April 2016 beschlossen SPÖ und ÖVP ein Gesetz, um den Krazaf abzuwickeln. Alle offenen Forderungen wurden mit den bereits geleisteten Zahlungen des Fonds aus dem Jahre Schnee für erloschen erklärt. Der Fonds wird abgewickelt, das verbleibende Vermögen des Fonds – geschätzte 800.000 Euro – wird für Palliativ- und Hospizversorgung zur Verfügung gestellt. Nur eine Ausnahme sieht das Gesetz vor: Wer vor dem 29. Februar 2016 Forderungen gerichtlich geltend gemacht hat (also nur die Gemeinde Hainburg), für den gelte dieses Gesetz nicht. Wer den Ausgang des „Musterprozesses“ abwarten wollte, der schaut durch die Finger.
Wurden die Gemeinden von den Bundespolitikern also um ihre faire Chance betrogen, sich zu holen, was ihnen gehört? Neos-Nationalrat Gerald Loacker kritisierte das Gesetz im Plenum: „Damit die anderen Gemeinden jetzt nicht auch erfolgreich ihr Geld einklagen können, wird der Krazaf ausgeräumt, und dann kann man sich bei einem leeren Fonds leider, leider nicht mehr bedienen. Wenn das ein Unternehmer machen würde, würde er zu Recht zur Verantwortung gezogen!“
St. Pöltens Nationalrat Anton Heinzl hat jedenfalls mit seiner SPÖ-Fraktion für das Gesetz gestimmt. Er weist darauf hin, dass der öffentlich-rechtliche Krazaf-Fonds mit einem Vermögen von rund 1,2 Millionen Euro zu schwach dotiert gewesen sei, um alle allfälligen Forderungen der Gemeinden bedienen zu können. Angeblich seien Forderungen von bis zu 1,3 Milliarden Euro befürchtet worden, womit der Fonds insolvent geworden wäre. „Aus Sicht des Gesundheitsministeriums, des Finanzministeriums, des Verfassungsdienstes, der Finanzprokuratur und eines externen Gutachtens war klar, dass mangels gesetzlicher Grundlage keine Nachschusspflicht des Bundes für den Krazaf gegeben war“, so Heinzl. Womöglich hätten die Gemeinden zwar vor Gericht Recht bekommen, aber dann eben doch kein Geld. Noch mehr Rechtsstreitigkeiten habe man verhindern wollen.

Leider leergeräumt
Wenn die öffentliche Hand ums Geld streitet, dann wird also auch nach zwanzig Jahren noch scharf geschossen – samt rückwirkender Erklärung, dass offene Forderungen verfallen sind. Doch lassen sich die betroffenen Gemeinden das so ohne weiteres gefallen? Matthias Stadler hält als Vorsitzender des NÖ-Städtebundes fest: „Wir haben uns insbesondere seit 2005 unter Einbeziehung höchstrangiger Rechtsexperten um eine positive Erledigung bemüht, nachdem die bis dahin in Aussicht gestellten politischen ‚Zahlungsversprechen‘ zu keinem Geldfluss führten und die Gemeinden immer wieder vertröstet wurden. Die aktuelle Entwicklung auf Bundesseite war nicht absehbar und so bleibt nur die bittere Erkenntnis, auch in einem Rechtsstaat Ansprüche ehestmöglich geltend zu machen. Das ist eine Schweinerei, die dazu führen wird, dass man als Gemeinde nicht auf Versprechungen oder Vertröstungen übergeordneter Gebietskörperschaften vertrauen kann – obwohl wir grundsätzlich keine ‚Prozesshansl‘ sind, lehrt uns diese Erfahrung, dass es nicht anders geht.“

Berühmte letzte Worte
Wobei das ganze Lamento rund um das Abwicklungsgesetz sowieso für die Katz ist. Denn die Rechnung wurde letztlich im Juni vom Obersten Gerichtshof (OGH) gemacht. Dieser stellte als letzte Instanz nämlich fest, dass nicht nur die Gemeinde Hainburg sondern auch das Erstgericht und das Berufungsgericht irren. Die ganze Krazaf-Diskussion dreht sich letztlich um einen privatrechtlichen Vertrag zwischen Gebietskörperschaften. Und wenn man den lebensnah auslegt, dann könne man gar nicht auf die Idee kommen, dass den Gemeinden für das Betriebsjahr 1995 noch was zustehe. In der strittigen Vereinbarung sieht der Richtersenat eine „bloße Änderung der Zahlungsstelle“ und daher sei es „selbstverständlich, dass keine Deckungslücke für 1995 entstand“ und daher eine solche im Vertrag auch nicht geregelt wurde.
Es lässt einen dann doch erstaunt zurück, wenn die öffentliche Hand bald zwanzig Jahre darum streitet, wie ein von ihr geschlossener Vertrag gemeint war und es drei Gerichtsinstanzen braucht, bis letztlich dann doch jemand das letzte Wort hat. Für St. Pölten heißt dies jedenfalls, dass der erhoffte Geldsegen ein Wunsch ans Christkind bleibt. Wir lernen: Sprich klar und deutlich, wenn du Verträge schließt. Klage zeitgerecht, wenn du dich im Unrecht fühlst. Und: Bitte wundere dich nicht, wenn der Nationalrat deine offenen Forderungen rückwirkend für erloschen erklärt. Der Rechtsstaat wird‘s schon richte



Teufels Werk und St. Pöltens Beitrag

Im November einigten sich SPÖ und ÖVP nach langer Verhandlung dann doch auf einen neuen Finanzausgleich. Dieser regelt zwischen Bund, Ländern und Gemeinden, wie der Steuerkuchen aufzuteilen ist. Und spiegelt damit die Komplexität des österreichischen Systems schön wieder. Alle müssen dafür sein, keiner will was verlieren. Kompromisse haben über die Jahrzehnte ein Regelwerk erschaffen, das kaum jemand durchblickt und das definitiv gar niemand wirklich mag. Umso erfreulicher, wenn dann doch mal was weitergeht. Und in diesem Fall saßen drei St. Pöltner mit am Pokertisch. Neben Croupier und Finanzminister Hans Jörg Schelling auch Bürgermeister Matthias Stadler als Vertreter für den Städtebund und St. Pöltens Finanzchef Thomas Wolfsberger. Und auch wenn sich alle Beteiligten und Kommentatoren einig waren, dass es zwar nicht der „große Wurf“ war, so sei doch der „Einstieg in den Umstieg“ (© Schelling) geglückt. Zumindest in einem Teilbereich, der Kinderbetreuung, geht es in Zukunft um die tatsächlich erbrachten Leistungen, wenn man Geld vom Bund will – nicht nur um ausgeschnapste Kennzahlen oder abgestufte Bevölkerungsschlüssel.
Paktiert wurde auch, dass auf Basis des Österreich-Konvents wieder Schwung in eine Bundesstaatsreform kommen soll – Gesetzgebung und Vollziehung sollen einer grundlegenden Reform unterzogen werden. Stadler: „Eine Aufgabenkritik und -bereinigung wie zum Beispiel die Gesundheit in die Hände des Bundes zu verlagern, lässt sich nicht mit dem Finanzausgleich lösen, dafür braucht es eine vorgelagerte Staatsreform.“ Rascher wirkt hingegen der zusätzliche Geldsegen von 300 Millionen Euro, die Schelling den Ländern (und Gemeinden) zugestanden hat, etwa zur Deckung der Mehrkosten in Folge der Flüchtlingskrise oder zur Abfederung steigender Kosten im Gesundheitsbereich. Laut Stadler seien erstmals seit Langem die Kommunen bei einer Reform nicht geschwächt worden, womit auch St. Pölten profitieren werde: „Da verschiedene Verteilungsschlüssel noch fehlen, kann ich aber noch keine Zahlen nennen.“
Nichts wird es vorerst mit einer Abschaffung gemeindeeigener Steuern wie der Lustbarkeitsabgabe. Wien schafft diese zwar mit Jahresbeginn 2017 ab, St. Pölten hält an ihr aber fest, da es keine Kompensation für den resultierenden Einnahmenausfall gibt. Für die Reform der Grundsteuer wurde im Finanzausgleich jedenfalls ein Zeitplan fixiert, in diesem Rahmen könnten dann neben der Grundsteuer auch andere gemeindeeigene Abgaben einer größeren Reform unterzogen werden, so Verhandler. Den Bundesländern ist es jedenfalls gelungen, ihre Herzensanliegen voranzutreiben. Mangels einheitlicher Linie kommen sie weiterhin nicht in die Verlegenheit in großem Rahmen selber für die Eintreibung von Steuern den Wählern gegenüber verantwortlich zu sein – oder freundlicher formuliert, ein Steuerwettbewerb zwischen den Ländern bleibt vorerst aus. Bei den großen Brocken Gesundheit, Pflege, Soziales wird zudem ein Konsolidierungspfad beschlossen, der die Kostensteigerungen in den nächsten Jahren niedrig halten soll.